L'extraterritorialité en matière de fiscalité personnelle

Le problème de l'application extraterritoriale de la législation américaine s'illustre tout particulièrement en matière fiscale, les Etats-Unis appliquant le principe de la taxation basée sur la citoyenneté plutôt que sur la résidence. Bien qu'une convention fiscale franco-américaine encadre cette pratique, au moyen de mécanismes destinés à prévenir la double imposition, il subsiste des effets pervers du fait de la soumission à deux législations fiscales très différentes (statut de la CSG et de la CRDS, dispositifs fiscaux contradictoires troublant les contribuables binationaux dans leurs choix d'investissement et de pilotage financier...). Si, jusqu'en 2014, les binationaux franco-américains résidant en France - a fortiori les américains accidentels - vivaient pour la plupart dans l'ignorance de leurs obligations fiscales, échappant ainsi à ces préoccupations, la législation américaine FATCA, à caractère extraterritorial elle aussi, est venue les rappeler à leurs obligations et a ainsi mis en lumière les difficultés qu'engendre le fait d'être contribuable de deux Etats.

Le principe de la citizenship-based taxation (CBT)

La citizenship-based taxation (CBT) désigne le principe fiscal selon lequel est contribuable d'un Etat toute personne qui détient la nationalité de cet Etat, y compris si cette personne réside à l'étranger. Ce système est mis en oeuvre uniquement par les Etats-Unis (depuis la guerre de Sécession) et l'Erythrée, alors que tous les autres systèmes d'imposition reposent sur le critère de la résidence (paient des impôts ceux qui résident dans un pays).

En vertu de ce principe, tout individu détenteur de la nationalité américaine est un contribuable, tenu de déclarer chaque année ses revenus et le solde de l'ensemble de ses comptes bancaires (Reports of Foreign Bank and Financial Accounts - FBAR) à l'administration fiscale américaine - y compris s'il vit à l'extérieur des Etats-Unis - et, le cas échéant, de payer des impôts.

Ainsi, même ceux qui se qualifient d'américains accidentels, parce que bien souvent leur lien avec les Etats-Unis réside dans le seul fait d'y être nés ou d'être né en France d'au moins un parent américain, sont considérés comme des contribuables ordinaires, et ce alors même qu'ils n'utilisent pas les infrastructures, n'ont pas recours aux administrations et n'exercent même pas leur droit de vote Outre-Atlantique. C'est l'exemple type de la dimension extraterritoriale de certains pans de la législation américaine.

La législation FATCA au service de la CBT

C'est précisément dans le but de faire respecter le principe de la CBT que le Congrès américain a adopté, en 2010, le Foreign Account Tax Compliance Act (FATCA). Il s'agissait de prévenir l'évasion fiscale des contribuables américains détenant des comptes à l'étranger, suite au scandale UBS. Rappelons qu'en 2008 la banque suisse UBS avait été accusée par les Etats-Unis d'avoir démarché plusieurs milliers d'Américains fortunés pour leur proposer de cacher leur argent dans des paradis fiscaux.

La législation FATCA a entendu éviter qu'un tel scandale ne se reproduise, en organisant la possibilité pour l'administration fiscale américaine (Internal Revenue Service, IRS) d'obtenir des informations sur les comptes bancaires détenus par les ressortissants américains ("US Person") à l'étranger, mais sans distinguer les US Person résidant aux Etats-Unis et détenant simplement un compte hors du territoire des binationaux vivant à titre permanent à l'étranger. L'objectif de cette législation était de s'assurer que l'ensemble de ces nationaux américains - mononationaux et binationaux, où qu'ils résident - avaient bien déclaré leurs revenus auprès du fisc américain, le principe de citizenship-based taxation imposant cette formalité même aux américains résidant hors du territoire. 

Pour ce faire, FATCA a prévu que les institutions financières du monde entier (Foreign Financial Institutions) soient tenues de transmettre à l'IRS des informations (nom, adresse, numéro américain d'identification fiscale, numéro de compte, solde ou valeur), sur leurs clients présentant un "indice d'américanité" (nationalité, lieu de naissance, détention d'une carte verte), quel que soit leur lieu de résidence, dès lors que le solde des comptes excède 50 000 dollars, une sanction étant prévue pour les établissements réfractaires (une retenue de 30 % sur leurs paiements de source américaine).

Afin de s'assurer la pleine coopération des Etats européens, les Etats-Unis ont réussi dans un premier temps à en convaincre cinq (et pas des moindres : la France, l'Allemagne, le Royaume-Uni, l'Espagne et l'Italie), de conclure avec eux des accords bilatéraux pour l'application du FATCA, ces conventions internationales prévoyant que les informations transiteraient par le biais des administrations fiscales, en échange de quoi les Etats-Unis devraient assurer une véritable réciprocité en matière de collecte et d'échange d'informations. La plupart des autres Etats de l'UE ont ensuite suivi cet exemple et signé des accords internationaux d'une teneur similaire.

L'accord franco-américain, signé à Paris le 14 novembre 2013, a fait ensuite l'objet d'un projet de loi d'approbation, voté par le Parlement en septembre 2014. C'est à compter de cette date que les institutions financières françaises ont entrepris de mettre en oeuvre la législation FATCA et qu'ont été envoyés les premiers courriers des banques à leurs clients américains.

Le hic, c'est qu'avant l'adoption de la législation FATCA (voir ci-dessous), jamais l'administration américaine n'avait cherché à entrer en contact avec ces ressortissants un peu particuliers, ni pour les informer de leurs droits en tant que citoyens américains, ni pour les rappeler à leurs devoirs fiscaux. A tel point que nombre de ces américains accidentels pensaient avoir perdu la nationalité américaine, voire ne l'avoir jamais détenue.

Que l'administration américaine décide soudainement de passer "en force" par le biais des banques pour obliger ces citoyens américains à déclarer leurs revenus, plutôt que de procéder, dans un premier temps, à l'envoi d'un courrier officiel pour les inviter à se mettre en conformité, apparaît donc comme un procédé voyou.

Les effets pervers de la soumission à deux législations fiscales

En tant qu'ils sont tout à la fois des contribuables français (comme résidents français) et américains (comme nationaux de cet Etat), les binationaux franco-américains sont soumis à deux législations fiscales différentes. Si des conventions bilatérales encadrent cette situation, elles ne suffisent cependant pas à prévenir tout différend liée à cette double appartenance fiscale. Ainsi, les mécanismes visant à prévenir la double imposition sont imparfaits et, de plus, le fait pour les contribuables d'être soumis à deux législations fiscales parfois contradictoires les entrave dans leurs choix d'investissement.

L'encadrement de la double imposition se heurte au statut de la CSG et de la CRDS

Pour éviter la double imposition, la France et les Etats-Unis ont signé une convention bilatérale selon laquelle l'impôt payé en France donne droit à un crédit d'impôt du même montant sur la somme due à l'Internal Revenue Service (IRS). Or, l'administration fiscale américaine retient une définition restreinte de la notion d'"impôt". Ainsi, la contribution sociale généralisée (CSG) et la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), qui sont des impôts en droit français (décision du Conseil constitutionnel en date du 19 décembre 2000), ne sont pas considérés par les Etats-Unis comme entrant dans le champ de cette convention fiscale. Ces contributions sont analysées par l'IRS comme des charges sociales. Cette interprétation, outre qu'elle contredit la position officielle de la France, a pour conséquence de soumettre les binationaux à une double imposition en ce qui concerne les revenus des placements et les plus-values du patrimoine. En effet, la CSG et la CRDS qu'ils paient sur ces revenus ne donne pas droit à un crédit d'impôt selon l'IRS : ils se trouvent donc imposés deux fois sur la même somme. La question de savoir si l’IRS doit accorder un crédit d’impôt au titre de la CSG et de la CRDS est aujourd'hui soulevée devant un tribunal fiscal à Washington, dont la décision devrait faire jurisprudence pour tous. 

Des choix d'investissement rendus difficiles par la soumission à deux législations fiscales différentes

Sur certains points, la législation fiscale américaine contredit la législation fiscale française, ce qui rend les choix d'investissement difficiles voire impossibles pour les contribuables soumis aux deux législations. Il est ainsi par exemple de l'imposition de la plus-value réalisée sur la vente d'un bien immobilier. Si cette plus-value n'est pas imposable en France lorsque le bien objet de la vente est la résidence principale du vendeur, elle l'est au contraire en droit américain. Ainsi, le binational franco-américain qui s'apprête à revendre sa résidence principale en France est pris en tenaille entre une législation qui encourage la réalisation d'une importante plus-value et l'autre qui incite plutôt à revendre au plus près du prix d'achat, sans compter la discrimination là encore induite entre mono et binationaux, face à ces choix d'investissement.

Personal taxation and extraterritoriality

Taxation is one of the major aspects of the extraterritorial enforcement of US legislation because it is based on citizenship rather than residence. Although a bilateral tax treaty between France and the United States lays down rules to avoid double taxation, there are perverse consequences from being subjet to two very different tax regimes. The special French deductions CSG and CRDS are a headache to binationals when deciding on investments and managing their financial affairs. Until 2014, when the US and France concluded a treaty to enforce FATCA, most Franco-American binationals living in France—mainly accidental Americans—had no idea about their US tax obligations and the difficulties of being a taxpayer in two jurisdictions. 

The principle of citizenship-based taxation (CBT)

Citizenship-based taxation (CBT) means people have to pay taxes in each country of which they are a citizen, even if they do not live in any of them. Only the United States (since the American Civil War) and Eritrea apply the principle. Everywhere else in the world people pay taxes in the country where they reside. 

With CBT, all individuals holding American citizenship are US taxpayers, and have to declare their earnings and bank account balances (Reports of Foreign Bank and Financial Accounts, FBAR)  to the US tax authority Internal Revenue Service (IRS) each year regardless of where they live, and in some cases have to pay taxes.

As a result, even people who consider themselves accidental Americans, often because their only link with the United States was the fact they were born in the United States or were born in France to one or two American parents, are regarded as ordinary taxpayers. This is despite not using American infrastructure, not needing administrative services in the United States, and not exercising their right to vote from abroad. This is a typical example of the extraterritorial dimension of certain provisions of American legislation.

FATCA at the service of CBT

It was to ensure respect for CBT that the US Congress adopted the Foreign Account Tax Compliance Act (FATCA) in 2010. More specifically the law was aimed to prevent American taxpayers with foreign bank accounts from evading taxes and to avoid a repeat of the UBS scandal.

The law gives the IRS access to details on accounts held by ‘US Persons’ abroad, without distinguishing between US citizens who live in the United States and have an account in another country, and binationals living permanently overseas. The objective was to ensure that American citizens declare all their income to the American tax authorities, wherever they live and regardless of whether they are also citizens of another country.

To ensure complicance, FATCA provides for all financial institutions around the world to be obliged to send  the IRS, via the national tax authorities, information (name, address, American tax identification number, account numbers, account balances) about their customers having an ‘indication of American nationality’ (nationality, place of birth, Green Card holder) and a total of more than $50,000 on their accounts. The penalty for non-compliance by financial institutions is 30% of the value of their American transactions.

To ensure full cooperation from Europe, the United States convinced five leading nations—France, Germany, Italy, Spain and the United Kingdom—to sign bilateral agreements to apply FATCA. In theory the accords are reciprocal in the collection and exchange of information on individuals’ bank accounts. Most other European Union (EU) countries have followed the first five and signed similar agreements.

The Franco-American agreement, signed in Paris on 14 November 2013, was voted into French law by parliament in September 2014. From that moment, French financial institutions started to implement the legislation and to send their first letters to their American customers.  

The problem is that before the FATCA legislation (see below) was adopted, the US administration had not tried to contact Americans with an unusual profile, nor to inform them of their rights and tax obligations. This means that numerous accidental Americans thought they had lost their US citizenship or had never even had it.

For the US administration to decide all of a sudden to force US Persons to declare their revenues rather than to send an official letter inviting them to come into line with CBT seems an unnecessarily aggressive procedure.

The peverse effects of being subject to two national tax regimes

Franco-American dual citizens are subject to two different sets of tax laws. Even though bilateral treaties lay the ground rules, these are not enough to prevent disputes from arising. The mechanisms for avoiding double taxation are less than perfect, and the fact that taxpayers have to comply with two sometimes contradictory tax systems hampers their investment choices.  

Double taxation provisions stumble over the status of the CSG and CRDS

To avoid double taxation, France and the United States signed a bilateral convention in 1996, whereby the tax paid in France qualifies for a tax credit for the same amount on the sum due to the Internal Revenue Service (IRS). The trouble is the American tax administration has a narrow definition of tax, and excludes the CSG and CRDS, which are taxes under French law according to a Constitutional Council decision of 19 December 2000 and were introduced to help reduce the social security deficit. But the IRS considers them as social charges and therefore not covered by the bilateral tax treaty. Apart from contradicting the official French position, this subjects dual citizens to double taxation on revenues from investments and capital gains from assets. Since the CSG and CRDS do not qualify for an IRS tax credit, binationals are taxed twice on the same amount. The question of whether the IRS will grant a tax credit on the two is now before a Washington court, whose ruling should provide jurisprudence for us all.

Investment choices are complicated by being subject to two different tax legislations

The fact that the American and French tax regimes contradict each other on certain points makes investments difficult if not impossible for taxpayers who are subject to both. One example is capital gains on the sale of property. France does not charge a capital gains tax on the sale of a main residence, but America does. This means Franco-American dual citizens wanting to sell their principal residence in France are caught between one legislation that encourages capital gain and another that encourages a sale for about the same amount as the purchase price.